从古代赈灾救济到新中国成立后的灾害救济，再到农村特困户救济和农村五保供养等，我国的社会救助举措延续不断。但中国真正具有制度意义的社会救助始于20世纪90年代初期，且具有社会转型期社会救助制度的鲜明特征。1993年5月上海市民政局会同有关部门下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，拉开了我国社会救济制度改革的序幕。与发达国家成熟的社会救助制度不同，中国的社会救助制度建立在反贫困计划基础之上，存在自身的特点。作为社会保障体系的重要组成部分和一项基础制度，我国社会救助制度在维护社会稳定、建设和谐社会、缓解社会矛盾等方面发挥了重要作用，取得了显著成绩。特别是自党的十八大以来，我国社会救助事业经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变，从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计。但也应当看到，伴随着我国社会发展进入新阶段，社会救助领域中的一些潜在问题逐渐显现。总结社会救助制度在实施过程中面临的问题，在深化改革中寻求解决问题的方式，是我们面临的重要时代课题。
我国社会救助制度面临的现实问题
制度问题。社会救助运行机制不够健全，社会救助政策存在制度分割问题，“多龙治水”的工作格局长期不变，在实施相关配套救助制度的时候往往只是简单地与低保挂钩，造成了低保救助的“悬崖效应”。社会救助涉及内容很多，只能由多个部门分工协作、共同完成，然而我国社会救助各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围，导致制度之间缺乏合理的衔接与协调，甚至使政府在社会救助的局部领域缺位。地方分权制的社会救助管理模式在一定程度上影响着社会救助的效率，不利于地方政府积极性的发挥。
法律问题。1997年国务院正式下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全国建立城市居民最低生活保障制度。之后，随着社会的不断进步，我国社保制度出现了许多新问题，国家也相继出台了一些政策法规，构建了新型社会救助体系的基本框架。但我国社会救助仅停留在条例、办法等层面，尚未出台统一的社会救助法，完备的社会救助法律体系的缺失导致了社会救助工作的随意性与多变性。
资金问题。我国救助资金拨款数额虽比之前有所增长，但面对庞大的需要救助的群体，仍是杯水车薪。目前救助资金主要来源于财政投入，而财政投入又分散在各政府部门，且资金管理缺乏强有力的决策监管体制，这导致救助资金得不到集中利用，执行机制难以实施有效监督，救助制度难以发挥其实际效用。
城乡问题。受制于城乡二元经济结构，我国社会救助的重心一直放在城镇，农村相对滞后，对农村的社会救助也只是简单移植救助制度，针对性不强，很多地方政府对农村的社会救助财政投入不足，结构也不合理，救助标准相对较低，这使得社会救助政策呈现出城乡分割的特征。
效率问题。救助对象流动性差造成救助效率降低，促进流动的政策措施不多，救助规模却显著扩大，但我国尚未探索出实现流动性的有效途径，以实现社会救助对象流入与流出的有效结合。
我国社会救助制度的完善路径
从国际社会救助制度的建设和发展的历程看，社会救助制度的完善和发展对于国家的繁荣稳定具有重要作用。在社会转型、体制转轨的当下，对贫困者和弱者进行社会救助，要有严格的资格审核制度，使真正有需要者得到救助。为完善我国社会救助制度，突破现有的发展困境，笔者认为应从如下方面着手：
理顺管理体制，健全运行机制。建立协调平台和落实平台，构建跨部门的社会救助管理体系，保证各项救助政策的落实，形成社会救助工作合力，实现社会救助工作组织体系与救助工作的专业化。
进一步推广社会救助的分类分层管理。适当区分基本生活救助和其他专项救助，推广分类施助和差异施助。建立“以人为本，重在服务”的管理理念，充分发挥社会救助制度的作用。建设正式救助与非正式救助相结合的制度，加强精神文明建设，推动社会道德的进步。
积极推进社会救助领域立法。加强社会救助的法制建设，建立中国社会救助的法律法规体系，尽快推动社会救助法的出台，使救助工作有法可依、有章可循。对社会救助的公正度进行监督，逐步完善现有的具体救助政策和措施，确保社会救助制度的长效性和权威性。完善税收调节制度，通过税收手段调节国民的收入分配，进而筹集救助资金，缩小社会的贫富差距，减缓社会救助的压力。
实现社会救助方式的多元化。建立规范灵活的救助机制，改变以往的资金筹集方式，建立多元化资金筹集机制，积极开展社会募集，合理分担中央与地方政府责任。
保障社会救助的公平性。保障城乡发展的均衡性，促进城乡共同进步。改变“城乡分治，公民不同权”的理念，打破城乡二元结构，完善城乡社会救助体系，努力实现社会救助的均等化。经济发展是社会救助政策实施的重要基础，未来中国应更加重视社会救助制度效率的提升，着力解决公平问题，注重贫困缓解，坚持走低水平、广覆盖的社会救助发展模式，更加关注儿童和未成年人的发展问题。
（郭玉辉 作者单位：福建农林大学公共管理学院）
