谢晓刚：莫让执法在“以罚创收”中走向反面

17日，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。《意见》提出，要准确规定行政裁量权基准内容，依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。（8月17日中国新闻网）

事实上，去年新修订的行政处罚法进一步明确，“罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分，或者变相私分必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分”的规定，而且还增加“罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩”的新规定。

此次，国务院办公厅在下发的行政裁量权基准制度《意见》中，再次明确“坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标”的要求，无疑体现了行政机关内部主动控制行政自由裁量权的法律自觉。同时，这也说明公众所质疑的“以罚创收”“执法逐利”等问题，在一些地方依然不同程度的存在，必须引起重视。

按理，各地早已实现了“收支两条线”的预算管理制度，而且行政处罚法也明确了相关内容要求，但依然出现类似问题，归根结底就是这些地方在执行过程中并不严格，行政机关自收自支和罚款返还现象仍在一定范围存在。甚至在一些地方以牺牲法律法规的严肃性、公正性为代价，明里暗里“以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标”，损害人民群众的利益，损害政府公信力。

“以罚创收”并非空穴来风，近年来，类似问题频被媒体曝光，如，山东一名货车司机被判定超载，司机投诉无门只得自残，最后被证明所谓超载并不属实；广东佛山的一处高速岔路口，不合理的标线设置造成数十万起曝光罚款，被戏称为“印钞机路口”……变味走调的“以罚创收”“执法逐利”，已成为民生之痛，法治之难。无独有偶，《半月谈》杂志去年在北方某县调研发现，当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元，撑起了地方一般公共预算收入的1/3。

罚款本意是作为严肃法纪的一种辅助手段，罚多少、罚不罚，应该取决于具体的行为，更有赖于进一步规范行政裁量权基准制定。此次，《意见》进一步明确要求：“罚款数额的从轻、一般、从重档次情形要明确具体，严格限定在法定幅度内，防止简单地一律就高或者就低处罚；……需要在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的，要严格进行评估，明确具体情节、适用条件和处罚标准。”

因此，针对《意见》明令严禁“以罚创收”的要求，各地应引起高度重视，尽快完善有关法规，缩小行政裁量的空间，抑制裁量的随意性，同时，要从收入公开和财政预算制度的源头，充分保障公众的知情权、监督权，彻底铲除“执法逐利”的滋生土壤，切莫让执法在“以罚创收”中走向反面。